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关于深化中央财政科技计划(专项、基金等)管理改革的方案 政策解读
作者: 來源:計劃財務處 日期:2017-06-20點擊:

爲深入貫徹黨的十八大和十八屆二中、三中、四中全會精神,落實創新驅動發展戰略,按照深化科技體制改革、財稅體制改革的總體要求和《中共中央國務院關于深化科技體制改革加快國家創新體系建設的意見》(中發〔2012〕6號)、《國務院關于改進加強中央財政科研項目和資金管理的若幹意見》(國發〔2014〕11號)的精神,科技部、財政部在充分征求各有關部門(單位)和專家意見的基礎上,聯合制定了《關于深化中央財政科技計劃(專項、基金等)管理改革的方案》(以下簡稱《改革方案》),已經黨中央、國務院批准。

1.深化中央財政科技計劃(專項、基金等)管理改革的背景

科技計劃(專項、基金等)是政府在科技創新領域發揮引領和指導作用的重要載體,對全社會的科技創新具有風向標的作用;同時,對于體現國家在有中國特色自主創新道路上的政策取向、戰略布局、發展重點以及科技創新規律特點等方面也具有重要作用。科技計劃(專項、基金等)的實施成效,直接關系到創新驅動發展戰略能否真正落實好,推進好。新中國成立後,“六五”時期我國就設立了第一個國家科技計劃——“六五”科技攻關計劃。改革開放以來,相繼設立了星火計劃、國家自然科學基金、863計劃、火炬計劃、973計劃、行業科研專項等,這些計劃的設立和實施凝聚了幾代領導人的遠見卓識以及各個時期科技工作者的智慧和心血。事實證明,這些科技計劃不負使命,取得了一大批舉世矚目的重大科研成果,培養和凝聚了一大批高水平創新人才和團隊,解決了一大批制約經濟和社會發展的技術瓶頸問題,全面提升了我國科技創新整體實力,強有力地支撐了我國改革與發展的進程。

但同時也要清醒地看到,由于各科技計劃(專項、基金等)在不同時期分別設立,且越設越多,缺乏頂層設計和統籌考慮,其産出與國家發展的要求相比還遠遠不夠,很多重要領域都亟需真正具有標志性、帶動性,能夠解決制約發展“卡脖子”問題的重大科學技術突破。産生這種差距的根源之一是管理體制,現行的科技計劃體系龐雜、相互交叉、不斷擴張,管理部門衆多,各管一塊,各管一段,項目安排追求“大而全”、“小而全”,造成科技資源配置分散、計劃目標發散、創新鏈條脫節,概括起來就是科技計劃碎片化,科研項目取向聚焦不夠。解決這些問題對當前實施好創新驅動發展戰略,發揮好科技對經濟社會發展支撐引領作用十分重要。

因此,深化中央財政科技計劃(專項、基金等)管理改革是當前一項重大而緊迫的任務。今年初,科技部、財政部報請國務院印發了《關于改進加強中央財政科研項目和資金管理的若幹意見》(國發〔2014〕11號),提出對中央各部門管理的科技計劃(專項、基金等)進行優化整合。根據十八屆三中全會的要求,爲落實國發11號文,科技部、財政部建立了聯合工作機制,密切配合,全面梳理分析當前我國科技計劃布局和管理現狀,總結成功的經驗,分析面臨的問題,學習借鑒發達國家有關調整科技創新戰略和加強科研資源集成的政策,研究提出了改革思路和舉措。

在上述工作的基礎上,兩部門組織召開了多次座談會,並書面征求了50個部門(單位)的意見,經反複協商,各有關部門對改革方向、目標任務、實施路徑和具體措施達成共識。《改革方案》起草過程中,中央領導同志高度重視,劉延東副總理多次召集科技部、財政部專題研究,進行工作部署。張高麗副總理專門聽取科技部、財政部彙報並提出要求。《改革方案》經過國家科技體制改革和創新體系建設領導小組會議、國務院常務會議、中央全面深化改革領導小組會議和中央政治局常委會議審議,根據中央領導同志意見,不斷修改完善,形成最終的《改革方案》。

2.深化中央財政科技計劃(專項、基金等)管理改革的目標和基本原則

改革的總體目標是,強化頂層設計,打破條塊分割,加強部門功能性分工,建立具有中國特色的目標明確和績效導向的科技計劃(專項、基金等)管理體制,更加聚焦國家目標,更加符合科技創新規律,更加高效配置科技資源,更加強化科技與經濟的緊密結合,最大限度激發科研人員創新熱情。

基本原則包括:一是轉變政府科技管理職能。政府各部門不再直接管理具體項目,建立統一的宏觀管理和監督評估機制,破除條塊分割,解決科技資源配置“碎片化”問題。二是聚焦國家重大戰略任務。面向世界科技前沿、面向國家重大需求、面向國民經濟主戰場,優化科技計劃(專項、基金等)布局,確定主攻方向,解決目標分散問題。三是促進科技與經濟深度融合。圍繞産業鏈部署創新鏈,圍繞創新鏈完善資金鏈,使科技創新更加主動地服務于經濟發展方式轉變和經濟結構調整。四是明晰政府與市場的關系。政府重點支持市場不能有效配置資源的公共科技活動,並以普惠性政策和引導性爲主的方式支持企業技術創新活動和成果轉化。五是堅持公開透明和社會監督。加強科技計劃(專項、基金等)全過程的信息公開和痕迹管理,接受社會監督。

3.《改革方案》中提出建立公開統一的國家科技管理平台的具體內容

建立公開統一的國家科技管理平台,是本次科技計劃管理改革的亮點。各政府部門通過統一的科技管理平台,構建決策、咨詢、執行、評價、監管等各環節職責清晰、協調銜接的新管理體系。具體內容包括:聯席會議制度(一個決策平台),專業機構、戰略咨詢與綜合評審委員會、統一的評估和監管機制(三大運行支柱),國家科技管理信息系統(一套管理系統)。

聯席會議制度由科技行政主管部門牽頭,財政、發展改革等相關部門參加,充分發揮各部門的作用,形成統籌協調與決策機制。聯席會議是實現對科技計劃(專項、基金等)統一管理的關鍵。其主要作用體現在:首先是形成相關各方的合力,科技行政主管部門與相關行業主管部門和地方加強溝通協調,圍繞國家科技發展重大戰略任務、行業和區域發展需要,研究凝練形成科研任務需求,經聯席會議充分討論後按程序確定,相關各方在科研任務組織實施過程中及時跟進,産生的科技成果在行業和區域內應用示範。其次是建立共同參與、共同決策的議事機制,聯席會議由各相關部門共同組成,共同審議科技發展戰略規劃、科技計劃(專項、基金等)的布局與設置、重點任務和指南、戰略咨詢與綜合評審委員會的組成、專業機構的遴選擇優等事項。第三是形成統一的決策程序,一般事項經聯席會議議定後即可實施;重大事項需經國家科技體制改革與創新體系建設領導小組審議,按程序報國務院,特別重大事項報黨中央,確保科技計劃(專項、基金等)的實施符合國家重大戰略需求。

政府職能轉變,從項目的日常管理和資金的具體分配中解放出來後,將依托專業機構具體管理項目。對專業機構的遴選:主要是對現有具備條件的科研管理類事業單位進行改造,形成若幹符合要求的規範化的項目管理專業機構,並鼓勵具備條件的社會化科技服務機構參與競爭,推進專業機構的市場化和社會化。專業機構的任務是:通過統一的國家科技管理信息系統受理各方面提出的項目申請,組織項目評審、立項、過程管理和結題驗收等,對實現任務目標負責。

《改革方案》首次提出在國家層面設立戰略咨詢與綜合評審委員會,充分體現了科學決策、民主決策的原則。委員會的組成具有代表性,不僅有科技界的專家,也有産業界和經濟界的專家,反映各方面對科技創新的需求。委員會要有戰略高度,跟蹤國際科技發展和産業變革趨勢,對科技發展戰略、規劃、重大任務和重大科技創新方向的選擇等方面提出咨詢意見,爲聯席會議提供決策參考。另外,委員會對制定統一的項目評審規則、建設國家科技項目評審專家庫、規範專業機構的項目評審等工作也要提出意見和建議,還可以接受聯席會議委托,對特別重大的科技項目組織開展評審。

政府部門在簡政放權的同時,將進一步加強對科技計劃(專項、基金等)的實施績效等組織評估評價和監督檢查。具体举措包括:科技行政主管部门和财政部门对科技计划(专项、基金等)的实施绩效、战略咨询与综合评审委员会和专业机构的履职尽责情况等统一组织評估評價和監督檢查,并根据结果提出動態調整意見,經聯席會議審議後按程序報批;完善科研信用體系建設和“黑名單”制度,建立對主管部門和專業機構工作人員的責任倒查機制,開展“一案雙查”,即在查處追究有關承擔單位和個人責任的同時,倒查主管部門和專業機構是否存在管理漏洞,是否有工作人員在項目管理中存在渎職或以權謀私等行爲;各有關主管部門要負起責任,對所屬單位承擔科技計劃(專項、基金等)任務的執行情況和資金使用情況加強日常監管;加強對科技計劃(專項、基金等)財政資金管理使用的審計監督,對發現的違規違法行爲嚴肅查處,並將查處結果向社會公開。

《改革方案》明確要求,要通過統一的國家科技管理信息系統,对中央财政科技计划(专项、基金等)的需求征集、指南发布、项目申报、立项和预算安排、监督检查、结题验收等全过程进行信息管理,并按相关规定主动向社会公开信息,接受公众监督,让资金在阳光下运行。分散在各相关部门、尚未纳入國家科技管理信息系統的项目信息要尽快纳入,已结题的项目要及时纳入统一的国家科技报告系统。不纳入國家科技管理信息系統和国家科技报告系统并向社会公开的,中央财政将不予以资助。

4.要依托專業機構具體管理項目,也要规范专业机构的行为

專業機構管理項目體現了政府簡政放權的要求,是國際通行的做法。各主要國家對專業機構的設置有多種模式,有的獨立于政府部門之外,有的隸屬于政府部門,還有的委托社會化的非營利機構管理。結合我國的實際情況,選擇專業機構要兼顧現實可操作和未來長遠發展。因此《改革方案》中,一是明確了專業機構的確定程序,聯席會議根據重點任務的需要統一確定專業機構,專業機構對聯席會議負責,由科技行政主管部門與專業機構簽訂委托合同,專業機構根據委托開展工作。二是對專業機構的資質作出了規定,科技行政主管部門等應當制定統一的專業機構管理制度和標准,經聯席會議同意後實施。專業機構應當具備相關科技領域的項目管理能力,建立完善的法人治理結構,設立理事會、監事會,制定章程等。三是對規範專業機構的運行提出了要求。專業機構應按照統一的規範組織項目評審、立項、過程管理和結題驗收等,對實現任務目標負責;專業機構的項目評審專家應當從國家科技項目評審專家庫中選取。

5.新的科技計劃(專項、基金等)體系

在對我國現有科技計劃(專項、基金等)的實施和管理情況進行深入調研的基礎上,根據新科技革命發展趨勢、國家戰略需求、政府科技管理職能和科技創新規律,《改革方案》提出優化中央財政科技計劃(專項、基金等)布局,整合形成五類科技計劃(專項、基金等)。

一是國家自然科學基金。資助基礎研究和科學前沿探索,支持人才和團隊建設,增強源頭創新能力。進一步完善管理,加大資助力度,向國家重點研究領域輸送創新知識和人才團隊;加強基金與其他類科技計劃的有效對接。

二是國家科技重大專項。聚焦國家重大戰略産品和産業化目標,解決“卡脖子”問題。進一步改革創新組織推進機制和管理模式,突出重大戰略産品和産業化目標,控制專項數量,與其他科技計劃(專項、基金等)加強分工與銜接,避免重複投入。

三是國家重點研發計劃。針對事關國計民生的重大社會公益性研究,以及事關産業核心競爭力、整體自主創新能力和國家安全的重大科學技術問題,突破國民經濟和社會發展主要領域的技術瓶頸。將科技部管理的國家重點基礎研究發展計劃、國家高技術研究發展計劃、國家科技支撐計劃、國際科技合作與交流專項,發改委、工信部共同管理的産業技術研究與開發資金,農業部、衛計委等13個部門管理的公益性行業科研專項等,整合形成一個國家重點研發計劃。

當前,從“科學”到“技術”到“市場”演進周期大爲縮短、各研發階段邊界模糊,技術更新和成果轉化更加快捷。爲適應這一新技術革命和産業變革的特征,新設立的國家重點研發計劃,著力改變現有科技計劃按不同研發階段設置和部署的做法,按照基礎前沿、重大共性關鍵技術到應用示範進行全鏈條設計,一體化組織實施。該計劃下,將根據國民經濟與社會發展的重大需求和科技發展優先領域,凝練設立一批重點專項,瞄准國民經濟和社會發展各主要領域的重大、核心、關鍵科技問題,組織産學研優勢力量協同攻關,提出整體解決方案。

四是技術創新引導專項(基金)。按照企業技術創新活動不同階段的需求,對發改委、財政部管理的新興産業創投基金,科技部管理的政策引導類計劃、科技成果轉化引導基金,財政部、科技部等四部委共同管理的中小企業發展專項資金中支持科技創新的部分,以及其他引導支持企業技術創新的專項資金(基金)進行分類整合。

現階段,我國企業的創新能力依然薄弱,尚未真正成爲創新決策、研發投入、科研組織和成果應用的主體,政府應當充分發揮市場配置技術創新資源的決定性作用,通過技術創新引導專項(基金),采用天使投資、創業投資、風險補償、後補助等引導性支持方式,激勵企業加大自身科技投入,促進科技成果轉移轉化,不斷提高企業技術創新能力。

五是基地和人才專項。對科技部管理的國家(重點)實驗室、國家工程技術研究中心、科技基礎條件平台、創新人才推進計劃,發改委管理的國家工程實驗室、國家工程研究中心、國家認定企業技術中心等合理歸並,進一步優化布局,按功能定位分類整合。加強相關人才計劃的頂層設計和相互銜接。在此基礎上調整相關財政專項資金。基地和人才是科研活動的重要保障,相關專項要支持科研基地建設和創新人才、優秀團隊的科研活動,促進科技資源開放共享。

整合形成的新五類科技計劃(專項、基金等)既有各自的支持重點和各具特色的管理方式;又彼此互爲補充,通過統一的國家科技管理平台,建立跨計劃協調機制和評估監管機制,確保五類科技計劃(專項、基金等)形成整體,既聚焦重點,又避免交叉重複。

將按照上述五類新科技計劃體系對所有實行公開競爭方式的中央財政科技計劃(專項、基金等)進行優化整合,不包括哲學社會科學和對中央級科研機構、高等院校等實行穩定支持的專項。

6.優化整合工作的具體實施進度

本次科技計劃(專項、基金等)優化整合工作將按照整體設計、試點先行、逐步推進的原則開展,具體進度安排爲:

2014年,啓動國家科技管理平台建設,對部分具備條件的科技計劃(專項、基金等)進行優化整合;啓動重點專項試點,按照新的管理體制和運行機制選擇5-10個重點專項進行試點,並在2015年財政預算中體現;同時,開展有關制度建設和基礎性工作,著手組建戰略咨詢與綜合評審委員會,開展科研信用體系建設和評審專家庫建設,初步建成中央財政科研項目數據庫和科技報告系統。

2015-2016年,基本建成公开统一的国家科技管理平台,基本完成各类科技计划(专项、基金等)的优化整合,实现科技计划(专项、基金等)安排和预算配置的统筹协调。初步完成国家重点研发计划下设重点专项的布局,并据此编制发布2016年项目指南,按新机制组织2016年新立项目实施;同时,为确保管理改革与现有工作的有序衔接,在研项目(课题)可继续按照现有科技计划(专项、基金等)的经费渠道和管理方式组织实施。初步完成相关制度建设和基础性工作,发布联席会议议事规则、战略咨询与综合评审委员会工作规则、专业机构遴选办法、专业机构资质能力评价标准、科技计划评估和监管机制工作方案、科技计划重点专项设立规则和動態調整工作规则、有关科技计划和资金管理办法等,完善中央财政科研项目数据库和科技报告系统。

2017年,經過三年的改革過渡期,全面按照優化整合後的五類科技計劃(專項、基金等)運行,現有各類科技計劃(專項、基金等)經費渠道將不再保留。同時,進一步完善國家科技管理平台建設,完善科技計劃(專項、基金等)和資金管理制度等各項科技管理制度,營造良好的創新環境。